LANDSPLANAFDELINGEN
|
|
LANDSPLANAFDELINGEN |
Integreret kystzoneforvaltning Konklusioner
og Perspektiver Helle Tegner Anker og Vibeke Nellemann, Forskningscentret for Skov & Landskab og Sten Sverdrup-Jensen, Institut for Fiskeriforvaltning & Kystsamfundsudvikling AprilMarts 1999
F indes også i Word
Forord I Landsplanredegørelsen "Danmark og Europæisk Planpolitik" udsendt i 1997 har den danske regering understreget behovet for at koordinere de mange interesser, der er knyttet til de danske kyster, og behovet for at medvirke til en europæisk kyststrategi. Med henblik på at vurdere de internationale erfaringer med integreret kystzoneforvaltning samt afdække, hvilke forhold i det danske reguleringssystem og i forvaltningspraksis, der hæmmer eller fremmer integreret kystzoneforvaltning i Danmark, iværksatte Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen, i 1997 et forskningsprojekt. Projektet er gennemført af Forskningscentret for Skov & Landskab (FSL) og Institut for Fiskeriforvaltning & Kystsamfundsudvikling (IFM) i perioden 1997-98. Forskningsprojektet er afrapporteret i følgende delrapporter:
For at fremme debatten om mulighederne for en integreret kystzoneforvaltning i Danmark afholdt Landsplanafdelingen i samarbejde med FSL og IFM en workshop om emnet på Nordsøcentret i Hirtshals i dagene 28-29. januar 1999, med deltagelse af ca. 40 repræsentanter fra forskningsinstitutioner og interesseorganisationer med relation til kystzonens forvaltning samt embedsmænd fra kommuner, amter og staten. Dette efterskrift indeholder en sammenstilling og diskussion af resultaterne fra forskningsprojektets tre delundersøgelser samt et oplæg til videre debat om integreret kystzoneforvaltning med påpegning af væsentlige problemfelter og anbefalinger til integrationsfremmende tiltag på baggrund af workshoppens konklusioner. Indholdsfortegnelse 1. Integreret kystzoneforvaltning
2. Forskningsprojekt om integreret kystzoneforvaltning
3. Forskningsprojektets konklusioner om regulering og forvaltning af kystzonen
4. Debat om integreret kystzoneforvaltning i Danmark
1. Integreret kystzoneforvaltning Danmark har en mangeårig tradition for regulering af og planlægning i kystzonen. Dette forhold er en del af baggrunden for de danske kystlandskabers forholdsvis velbevarede natur og kulturværdier. De danske kystlandskaber er enestående i international sammenhæng i kraft af deres store variation og udstrækning og deres særlige naturindhold i form af unikke levesteder for truede dyre- og plantearter. Kystzonen rummer mange værdifulde kulturmiljøer i form af købstæder, havne og fiskerlejer, der vidner om den særlige danske kystkultur. En lang række interesser gør sig gældende i kystzonen. Den overvejende andel af befolkningen er i dag bosat i de kystnære områder, og størstedelen af vore sommerhuse og øvrige ferie-/fritidsanlæg er beliggende her. Samtidig er de kystnære farvande og grænsefladen mellem land og vand grundlag for landbrug, fiskeri, havbrug, råstofudvinding, søtransport, havneaktiviteter m.m. Kystzonen er i disse år, nok mere end nogen anden del af vores samfund, udsat for pres og forandringsprocesser. Heriblandt kan nævnes urbanisering, rekreativ udnyttelse og turisme, akutte natur- og miljøproblemer, kysterhvervenes retræte, ændrede funktionskrav og driftsvilkår for havnene og omlægning af godstrafik fra land til vand. De mange interesser, arealkonkurrencen og det store aktuelle forandringspotentiale i de kystnære områder gør det påkrævet at fremme mulighederne for en helhedsorienteret, integreret planlægning og forvaltning af kystzonen.
1.2. Krav om integreret kystzoneforvaltning Forvaltningen af kystområder har i det seneste tiår været genstand for en betydelig opmærksomhed og kom for alvor på den internationale dagsorden i forbindelse med UNCED i Rio de Janeiro i 1992 (Rio-konferencen) og udarbejdelsen af Agenda 21. Allerede før Rio-konferencen havde OECD konstateret, at kystzonen i de fleste medlemslande bl.a. var truet af hurtig urbanisering, forurening og turismeudvikling. På baggrund heraf iværksatte OECD en omfattende undersøgelse med det formål at finde midler til en større integration i medlemslandenes kystzoneforvaltning, herunder især integration af økonomiske og miljømæssige hensyn. Ved offentliggørelsen af resultaterne i 1993 anbefalede OECD bl.a. medlemslandene at udvikle metoder til planlægning og implementering af integreret kystzoneforvaltning. Også EU samt Europarådet har i de seneste år arbejdet med begrebet integreret kystzoneforvaltning, hvilket bl.a. har udmøntet sig i igangsættelse af et EU demonstrationsprogram og i Europarådets udarbejdelse af en såkaldt "Model Law" for integreret kystzoneforvaltning. I Landsplanredegørelsen "Danmark og Europæisk Planpolitik" udsendt i 1997 har den danske regering bl.a. understreget behovet for at koordinere de mange interesser, der er knyttet til de danske kyster, og behovet for at medvirke til en europæisk kyststrategi.
2. Forskningsprojekt om integreret kystzoneforvaltning Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen iværksatte i 1997 et forskningsprojekt for henholdsvis at vurdere de internationale erfaringer med integreret kystzoneforvaltning og for at afdække, hvilke forhold i det danske reguleringssystem og i forvaltningspraksis, der hæmmer eller fremmer integreret kystzoneforvaltning i Danmark. Begrebet "integreret kystzoneforvaltning" er i dette forskningsprojekt anvendt i betydningen: Bæredygtig anvendelse af kystzonen med henblik på såvel økonomisk ressourceudnyttelse som beskyttelse af natur- og kulturarven og den økologiske balance. Kystzonen omfatter i denne sammenhæng de kystnære land- og vandområder. En nogenlunde tilsvarende definition er anvendt i den føromtalte "Model Law" for integreret kystzoneforvaltning fra Europarådet.
Forskningsprojektet er gennemført som tre særskilte delundersøgelser:
Undersøgelsen af internationale erfaringer med integreret kystzoneforvaltning er baseret på litteraturstudier af fem cases i fire lande samt personlig kommunikation med personer med førstehåndskendskab til de udvalgte cases, der vedrørende USA, Holland, Sri Lanka og det trilaterale Vadehavssamarbejde. Undersøgelsen af den eksisterende regulering af det danske kystområde er gennemført som en systematisk gennemgang af planlovgivningen, natur-, miljø- og kystbeskyttelseslovgivningen og den relevante sektorlovgivning vedrørende landbrug, fiskeri, råstofindvinding og anlægsarbejder m.m. og en vurdering af de integrative elementer heri. Endvidere omfatter undersøgelsen en vurdering af integrationseffekten af de virkemidler, som lovgivningen foreskriver eller muliggør. Undersøgelsen af praksis i den danske kystzoneforvaltning belyser en række integrationsaspekter og afdækker tiltag i den administrative praksis, der henholdsvis hæmmer eller fremmer en integreret kystzoneforvaltning. Problemstillingerne er undersøgt med udgangspunkt i planlægning og administration inden for temaerne by- og havneudvikling, infrastruktur, turisme og ferie/fritid samt havbaserede aktiviteter. Undersøgelsen tager udgangspunkt i den forvaltning af kystzonen, som praktiseres i Nordjyllands Amt og Viborg Amt, idet forvaltningsproblemstillingerne i disse to amter anses som repræsentative og relevante for den øvrige del af Danmark. Fokus rettes især mod kystzoneproblematikker i og omkring Limfjorden samt på Vestkysten, hvorfra en række cases vedrørende planlægning, realisering og administration er udvalgt. Herudover indgår to tværamtslige case-studier vedrørende henholdsvis Limfjordsområdet og det syddanske øhav, der repræsenterer særligt relevante problemstillinger i relation til kystzoneforvaltning. Undersøgelsen af forvaltningspraksis har omfattet analyse af sagsmateriale, overblik over relevant lovgrundlag (på basis af delundersøgelse 2) samt interviews med repræsentanter fra de involverede kommunale, amtslige og statslige myndigheder.
Forskningsprojektet fokuserer på følgende integrationsaspekter:
Endvidere er det fundet relevant at undersøge, hvilke virkemidler der virker henholdsvis fremmende eller hæmmende for integreret kystzoneforvaltning. Dette gælder såvel de virkemidler, der er del af det formelle regelgrundlag, som virkemidler, der indgår i den praktiske kystzoneforvaltning. I vurderingen af integrationen mellem land- og vandområder i den danske kystzoneforvaltningspraksis er anlagt følgende kriterier:
De kriterier, som er lagt til grund for vurderingen af sektorintegrationen, er
Vurderingen af myndighedsintegrationen i den danske forvaltningspraksis er baseret på analyse af følgende forhold i de udvalgte cases: 3. Forskningsprojektets konklusioner om regulering og forvaltning af kystzonen I det følgende gennemgås i korte træk forskningsprojektets erfaringer og konklusioner på baggrund af undersøgelsen af regulering og forvaltning af den danske kystzone samt de udenlandske erfaringer. 3.1. Lovgrundlag og virkemidler Det eksisterende lovgrundlag i den danske kystzone er spredt ud over en række forskellige reguleringssystemer, der hver især er karakteriseret af særlige organisatoriske eller institutionelle rammer. Der er således tale om en opsplitning af kystzonekompetencer på mange forskellige sektorområder og myndighedsniveauer. Alene den heraf følgende uoverskuelighed er et svagt punkt i den danske lovgivning, som kan udgøre en barriere for integreret kystzoneforvaltning. Der er imidlertid en række nye lovgivningsinitiativer og virkemidler, der på forskellig vis fremmer en integrering af mere eller mindre modstridende kystzoneinteresser. Det drejer sig f.eks. om planlægnings- og koordineringskrav, krav om miljøkonsekvensvurderinger, hørings- og samarbejdsprocedurer samt krav om inddragelse af offentligheden. Ud over de forskellige reguleringssystemer og samspillet mellem disse kan valget af de ovennævnte virkemidler være afgørende for integrationsmulighederne og for realiseringen af disse i praksis. Der kan grundlæggende sondres mellem to forskellige integrationstendenser, dels en tendens til at styrke den fysiske planlægnings koordinerende rolle - plankoordinering -, dels en tendens til at indarbejde miljø-, natur- og kulturinteresser i anden sektorlovgivning - sektorintegrering. De nye kystplanlægningsbestemmelser udtrykker således bestræbelser på plankoordinering (landværts) ved prioritering af beskyttelsesinteresser i kystzonen. Disse bestemmelser finder anvendelse på planlægningens regulering af forskellige benyttelsesformer. Planloven udtrykker også andre koordinationskrav, f.eks. planlovens rammestyringsprincip og den såkaldte virke-for bestemmelse. Disse krav retter sig både mod planlægning og enkeltsagsbehandling, men som udgangspunkt kun inden for de kompetenceområder, som besiddes af de (amts)kommunale myndigheder. På baggrund af de undersøgte eksempler fra praksis vurderes planlægningsprocessen generelt at tilgodese integration af ressourcer og aktiviteter i kystzonen. Sektorintegrering finder i stigende grad sted ved indarbejdelse af miljøbestemmelser mv. eller ved krav om myndighedssamarbejde i sektorlovgivningen, f.eks. i forbindelse med hurtigfærgesejlads, kystbeskyttelsesforanstaltninger, råstofindvinding, landbrug mv. Det er vigtigt at understrege betydningen af begge tendenser, ikke mindst da plankoordinering ofte har problemer med at slå igennem såvel over for sektor-områder, der ikke hører under miljø- og energiministerens ressort, som overfor vandbaserede aktiviteter, da disse som regel ikke er omfattet af den fysiske planlægning. Sidstnævnte er bl.a. tydeligt i forhold til krav om miljømæssig vurdering af forskellige aktiviteter. Endvidere kan der selv inden for planlovens område forekomme sektorinteresse-konflikter, f.eks. i forbindelse med byudvikling i kystområdet. Miljøkonsekvensvurderinger - eller VVM - er et integrationsfremmende instrument, der omfatter både horisontale og vertikale integrationsaspekter, dvs. såvel integration mellem sektorer som mellem forskellige forvaltningsniveauer og borgerne. Vurdering af både konkrete projekter og af planer er vigtige i denne sammenhæng, selvom reglerne i Danmark indtil videre er rettet mod konkrete projekter eller aktiviteter. Der må her sondres mellem de vurderingskrav for primært landbaserede projekter, der er omfattet af planloven (VVM-kravene) og de vurderingskrav for primært søbaserede projekter, der er omfattet af anden lovgivning. På baggrund af de analyserede cases kan det konkluderes, at i de sager, der er omfattet af planlovens VVM-krav, er der sket en inddragelse af de berørte myndigheder samt af offentligheden i selve planlægningsprocessen. På baggrund af det lille antal cases (to), hvor VVM-proceduren er blevet gennemført, er det ikke muligt generelt at vurdere VVM-instrumentets betydning for en integreret kystzoneforvaltning. Høring af alle berørte myndigheder og organisationer kan enten være en del af de lovmæssige krav, f.eks. i forbindelse med VVM, eller en del af mere uformelle høringsprocedurer, som forekommer i praksis, f.eks. ved samarbejde mellem flere amter, kommuner og sektorministerier eller ved nedsættelse af ad hoc-udvalg (rådgivende udvalg). Høringskrav vil ofte afspejle en sektorintegration ved høring af myndigheder, der varetager særlige beskyttelses- eller benyttelsesinteresser, men i det omfang der kræves høring af planmyndigheder er også vertikal myndighedsintegration fremherskende. Den danske forvaltningskultur, hvor uformel kontakt mellem enkeltpersoner på tværs af myndigheder og forvaltningsniveauer omkring behandlingen af konkrete sager er en daglig foreteelse, repræsenterer også et væsentligt, uformelt integrationsfremmende element, som ikke skal undervurderes. Mange lande har forvaltningskulturer, som ikke i samme grad er integrationsfremmende. Erfaringerne fra analysen af praksis peger på, at de forskellige høringsprocesser har haft en integrationsfremmende virkning - jo tidligere i processen desto mere. Inddragelse af offentligheden er tillagt stor betydning i den internationale debat om integreret kystzoneforvaltning. Inddragelse af offentligheden er foreskrevet i planloven, derimod er de fleste andre lovområder både inden for og uden for miljølovgivningen ikke kendetegnet ved tilsvarende regler om forudgående inddragelse af offentligheden. Erfaringerne fra de analyserede forvaltningseksempler viser, at kystzonesager har stor offentlig bevågenhed, og at berørte lodsejere, brugere og borgere generelt deltager engageret i den forudgående debat og selve planlægningsprocessen omkring nye anlæg og aktiviteter, både i forbindelse med VVM-sager og i de store naturforvaltningssager. Det er et spørgsmål, om den samme offentlige interesse vil vise sig at være gældende for tematiserede regionplanemner såsom kystzoneplanlægning samt evt. strategiske miljøvurderinger af sådan planlægning. Der er i case-materialet flere eksempler på, at inddragelse af offentligheden gennem lovforskrevet høring eller frivillige tematiske samarbejder fremmer en integreret kystzoneforvaltning.
Integrationen mellem land- og vandområder De analyserede cases fra forvaltningspraksis viser kun få eksempler på god integration mellem land- og vandområder. Den ringe land-vand integration må vurderes at have baggrund i det forvaltningsmæssige skel, som i medfør af det danske reguleringssystem er sat i strandlinien. Hvor kystzonen i mange lande medtager en bræmme på begge sider af kystlinien, og kompetencen hos regionale og lokale myndigheder omfatter ressourcer og aktiviteter både på kystzonens sø- og landterritorium, er situationen i Danmark, at forvaltningen af ressourcer og aktiviteter på det kystnære søterritorium varetages af en række nationale sektormyndigheder, på grundlag af snævert afgrænsede sektorlove, mens forvaltningen på landterritoriet primært er underlagt amter og kommuner, på grundlag af bredt definerede rammelove, som blandt andet i kraft af planlovens koordinerende rolle tilstræber integration på tværs af sektorer. Analysen af forvaltningseksemplerne viser, at den manglende integration af lovgivning, planlægning og ressourceforvaltning på tværs af kystlinien i visse tilfælde giver sig udslag i situationer, som strider mod de overordnede målsætninger og strategier for kystzonen og kan være uhensigtsmæssige i forhold til helhedsorienterede samfundshensyn. Sektorintegration Karakteren og omfanget af den sektorintegration, som i praksis finder sted i den danske kystzoneforvaltning, afspejler ligeledes det ovenfor nævnte forvaltningsmæssige skel, der er sat i kystlinien, mellem de overvejende landværts orienterede kompetencer, som amterne og kommunerne har i henhold til planloven og miljø- og naturbeskyttelseslovene, og de overvejende søværts orienterede kompetencer, som diverse sektormyndigheder har i henhold til specifik sektorlovgivning. På grund af den manglende integration land-vand er det således karakteristisk, at fiskeri, søtransport, råstofudvinding mv. på søterritoriet som hovedregel ikke er integreret i den øvrige forvaltning af kystzonen. Kun i et fåtal af de analyserede cases er der et lovmæssigt krav om sektorintegration, ud over hvor planlovens generelle bestemmelser finder anvendelse. I flere af eksemplerne er der dog etableret frivillige samarbejder mellem en række forvaltningsmyndigheder om at finde en afbalanceret løsning på diverse sektorkonflikter, problemer og udviklingsmuligheder. Hovedparten af de undersøgte eksempler vidner om en mangelfuld sektorintegration i forhold til de nationale målsætninger for kystzonens ressourcer og aktiviteter, samt i forhold til funktionelle sammenhænge på tværs af kystlinien. Dette vurderes først og fremmest at være afstedkommet af begrænsninger i planlovens kompetence i forhold til søterritoriet og en række sektorområder - og dermed de formelle muligheder for amter og kommuner til at foretage en sektorintegrerende planlægning og forvaltning. Men også manglende sektor- og disciplinintegration internt hos en forvaltningsmyndighed har afstedkommet ikke-helhedsorienterede sagsforløb og løsninger. Endvidere er det gennem analysen af praksis konstateret, at planlovens undtagelse af de kystnære dele af byzone fra den i øvrigt amtsligt forvaltede kystnærhedszone kan være hæmmende for en helhedsorienteret, sektorintegreret forvaltningspraksis. Integration mellem myndighedsniveauer samt inddragelse af offentligheden Danmark har en mangeårig tradition for en vertikalt integreret forvaltning af kystzonen, med en omfattende decentralisering og forvaltningsintegration mellem myndigheder på statsligt, amtsligt og kommunalt niveau. Dette gælder både når det drejer sig om areal- og aktivitetsplanlægning og i forbindelse med behandlingen af konkrete benyttelses- eller beskyttelsesager. Der er ligeledes tradition for inddragelse af offentligheden som høringspart i planlægnings- og miljøvurderingssager. Dette er imidlertid primært tilfældet, hvad angår den del af kystzoneforvaltningen, som hører hjemme under planloven. Hovedparten af den sektorlovgivning, som er relevant i kystzonesammenhæng, rummer ikke tilsvarende bestemmelser om decentralisering af forvaltningskompetencen og forudgående inddragelse af offentligheden og de berørte borgere i beslutningsprocessen, f.eks. gennem offentliggørelse og høring. Mange af case-studierne viser en forvaltningspraksis, som involverer og integrerer myndigheder og forvaltningsniveauer i overensstemmelse med planloven. Inddragelse af offentligheden og interesseorganisationerne synes ligeledes at forløbe i overensstemmelse med loven. Det er indtrykket, at politisk interesse i en sag både på kommunalt og regionalt plan samt en stor mediebevågenhed ofte er fremmende for integrationsprocessen. Flere af de analyserede cases har dog haft et sagsforløb og et udfald der, på trods af efterlevelse af planlovsforskrifterne inklusive høring af brugere og offentligheden, er uhensigtsmæssige i forhold til ønskerne om en integration af ressourcer og aktiviteter i kystzonen. Her synes en bedre integration at kunne være opnået gennem overordnede kystpolitiske strategier og en helhedsorienteret fysisk planlægning omfattende både land- og søterritoriet. Analysen af de anvendte forvaltningsprocedurer viser i øvrigt gennem såvel positive som mindre succesrige eksempler, at det kan være hensigtsmæssigt i samarbejdet mellem forskellige myndigheder, at én myndighed tillægges det overordnede ansvar for, at kystzoneforvaltningen bliver integreret.
3.3. Relevansen af udenlandske erfaringer Integration mellem land- og vandområder De analyserede udenlandske cases er kendetegnet ved, at kystzonen er defineret både søværts og landværts, og at forvaltningskompetencen omfatter ressourcer og aktiviteter såvel på søterritoriet som på landterritoriet. I de fleste cases er situationen, at søterritoriet i kystzonen, som den er defineret i kystforvaltningslovene, rækker længere (2 km - 3 sømil) fra kystlinien end landterritoriet. Denne definition af kystzonen afspejler en klar forståelse for, at netop grænsefladen mellem land og vand skaber særlige kystzoneproblematikker, der nødvendiggør en speciel forvaltningsmæssig opmærksomhed på kystzonen. Bortset fra det trilaterale samarbejdsområde i Vadehavet, hvor det danske område indbefatter både land- og vandarealer, er det et særkende for den danske kystforvaltning, at kystzonen her i landet ikke indbefatter nogen del af det nationale søterritorium. Der er dog nogle få undtagelser af nyere dato fra denne hovedregel, eksempelvis råstofindvinding og fredning. Planlovens bestemmelser regulerer de aktiviteter og den ressourceudnyttelse, som må udfolde sig landværts strandlinien, men forholder sig ikke til aktiviteter og ressourceudnyttelse søværts strandlinien, uanset den åbenbare sammenhæng der ofte vil være mellem aktiviteterne på land og til vands. For dette integrationsaspekt synes det åbenbart, at erfaringer om praksis i udlandet med fordel kan inddrages i den danske kystzonedebat. Erfaringerne fra de analyserede cases såvel som fra andre sammenhænge viser, at kystzonen bør omfatte både et land- og søterritorium. Udstrækningen af territoriet landværts- og søværts bør ideelt fastlægges ud fra de konkrete problemstillinger, som søges løst gennem etablering af integreret kystzoneforvaltning, frem for administrative kriterier. Dette betyder, at afgrænsningen af kystzonen med fordel kan være variabel, således at kystzonen indbefatter landværts habitater med afgørende indflydelse på vandkvaliteten, faunaen og floraen på søterritoriet og vice-versa. Sektorintegration De fleste udenlandske cases viser en udvikling i kystzoneforvaltningen fra et oprindeligt forholdsvis snævert sigte og genstandsfelt, typisk kystbeskyttelse, frem mod en situation præget af en mere holistisk tilgang til forvaltningen præget af forståelse for sammenhængen i kystzonens mangeartede problemstillinger. Selvom de fleste cases peger hen imod en fremtidig bred vifte af "Special Area Management Plans", som integrerer forvaltningen af mange, ofte konkurrerende sektorer på givne lokaliteter, er det karakteristisk, at væsentlige kystzoneaktiviteter som f.eks. fiskeri og olieudvinding i den kystnære havstok kun sjældent er omfattet af den integrerede forvaltning. Dette giver ofte anledning til problemer, da andre sektorer skal tåle afledede, og oftest negative effekter fra de nævnte sektorer. Her danner Danmark ingen undtagelse. Selvom kystzoneforvaltningen her inddrager en række sektorer (økonomiske m.fl.), er det karakteristisk, bl.a. af den ovenfor nævnte årsag (manglende integration land-vand), at fiskeri og søtransport mv. ikke er integreret i kystzoneforvaltningen. De udenlandske cases rummer eksempler på etablering af enhedsforvaltninger med ansvar for anvendelsen af kystzonen og alle dens ressourcer, såvel som institutionelle løsninger i form af koordinerede netværkssamarbejder mellem uafhængige sektormyndigheder. De forskellige institutionelle alternativer, som indgår i undersøgelsen, spænder fra etablering af et nyt centraliseret forvaltningsorgan til etablering af et interministerielt samarbejdsforum. Det er her væsentligt at bemærke, at integreret kystzoneforvaltning ikke i sig selv stiller krav om etablering af nye beslutningsfora, men at der også inden for etablerede beslutningsstrukturer kan opnås en bedre integration. Dette gælder specielt på statsligt og regionalt niveau. På lokalt niveau kan det være hensigtsmæssigt at etablere mere integrerede forvalningsorganer. Det kan imidlertid være nødvendigt, at en sektormyndighed påtager sig rollen som "lead agency" og tager det overordnede ansvar for, at kystzoneforvaltningen bliver sektorintegreret. Dersom det indledende skridt til integreret kystzoneforvaltning er etablering af et interministerielt råd eller udvalg, som det ofte er tilfældet (jvf. for eksempel "Myndighedssamarbejdet omkring etablering af en fiskeriforvaltningsplan for Limfjorden") er det vigtigt, at en af de deltagende parter får et ledelsesansvar for at drive initiativet og integrationshensigten igennem, f.eks. via en formandspost og/eller en sekretariatsfunktion. Integration mellem myndighedsniveauer og inddragelse af offentligheden De fleste udenlandske cases viser en klar udvikling af kystzoneforvaltningen fra en centralistisk, statslig forvaltning mod en vertikalt integreret forvaltning, hvor forvaltningsansvaret er delt mellem nationale, regionale og lokale myndigheder, samt en udvikling mod en "bottom-up" tilgang til forvaltningen, hvor der i stigende grad lægges vægt på borgernes aktive inddragelse både i planlægning, implementering, monitorering og evaluering. Den eneste case, hvor udviklingen kun i langsom grad synes at bevæge sig mod øget vertikal integration og inddragelse af brugerne i forvaltningen, er det trilaterale Vadehavssamarbejde, som fortsat er kendetegnet ved en "top-down" tilgang til forvaltningen med dominans af det statslige niveau. I relation til problematikken i Danmark er det formentlig især i forbindelse med aktiviteterne på søterritoriet, at der kan drages nytte af de udenlandske erfaringer. Den danske planlovgivning og de mere uformelle samarbejdsprocedurer danner grundlag for en høj grad af integration mellem myndighedsniveauer i forbindelse med landbaserede aktiviteter. 4. Debat om integreret kystzoneforvaltning i Danmark Med udgangspunkt i delrapporterne og i en afholdt workshop om integreret kystzoneforvaltning lægges der i det følgende op til yderligere debat om emnet, med en opsummering af væsentlige problemfelter og mulige integrationsforbedrende tiltag i forhold til en integreret kystzoneforvaltning. Som det er fremgået af ovenstående, peges der i de tre delrapporter på en række problemer, som gør sig gældende i relation til integreret kystzoneforvaltning. Der er navnlig lagt vægt på integrationsaspekterne land-vand integration, sektorintegration og myndighedsintegration, hvor sidstnævnte også omfatter inddragelse af offentligheden. Der er imidlertid et vist overlap mellem disse integrationsaspekter og de problemer, der knytter sig hertil. Det er derfor vanskeligt at sondre mellem integrationsfremmende tiltag inden for de tre aspekter. Derfor vil der i det følgende ikke blive taget udgangspunkt i de enkelte integrationsaspekter. Et særligt forhold må haves for øje, når man diskuterer integreret kystzoneforvaltning og forskellige integrationsfremmende tiltag. Det drejer sig om samspillet mellem det formelle regelgrundlag og den måde, hvorpå dette administreres eller forvaltes i praksis. Der kan således både være tale om, at integrationsfremmende regler ikke slår i gennem i forvaltningen, eller at der i forvaltningen ud over de formelle krav lægges vægt på særlige integrationsfremmende elementer, som ikke fremgår af regelgrundlaget. Sidstnævnte gælder f.eks. mere eller mindre veletablerede høringsprocedurer. Sådanne mere uformelle integrationsfremmende tiltag kan naturligvis have stor betydning, men de kan samtidig give anledning til, at forvaltningen bliver uigennemsigtig for den enkelte borger, hvis der ikke er tilstrækkelig klarhed over, hvem der inddrages i beslutningerne og på hvilken måde.
Der er i de omtalte delrapporter peget på en række problemområder i forhold til integreret kystzoneforvaltning i Danmark. Både delrapporterne og tilbagemeldingerne på workshoppen giver dog udtryk for, at der i Danmark i et vist omfang sker en integrering af f.eks. benyttelse og beskyttelse, bl.a. i kraft af planlovens bestemmelser og i kraft af den samarbejdskultur, der præger det danske forvaltningssystem. På visse områder kan der dog opstå problemer i forhold til at sikre helhedsorientering, sammenhæng og integration i kystzoneforvaltningen. Disse problemer hænger ikke nødvendigvis sammen med mangler i lovgivningen eller manglen på forvaltningsredskaber, men de kan også skyldes en manglende eller utilstrækkelig anvendelse af de eksisterende kompetencer. Dette synspunkt blev gjort gældende på workshoppen, hvor forvaltningens mulighed for selv at skabe integration ved mere eller mindre uformelle kontakter på tværs af myndigheder mv. blev fremhævet. Det kom også til udtryk, at en række af de eksisterende redskaber og muligheder for at sikre integreret kystzoneforvaltning i dag ikke udnyttes i tilstrækkelig grad. På baggrund af såvel erfaringerne fra delundersøgelserne som workshopdebatten kan der peges på følgende problemfelter i forhold til integreret kystzoneforvaltning. Den overordnede kompetencefordeling i kystzonen er i vidt omfang baseret på en skarp opdeling mellem kompetencer på land og kompetencer på vand. Den i denne henseende manglende overskridelse af kystlinien kommer blandt andet til udtryk i skellet mellem overvejende statslig forvaltning på søterritoriet og primært amtslig eller kommunal forvaltning på landterritoriet. I praksis forekommer dette problem muligvis kun i få sager, f.eks. i forbindelse med havneanlæg. Men generelt synes reguleringen og forvaltningen på søterritoriet at være mindre åben og mindre integrerende end på landterritoriet, hvor bl.a. planloven tilgodeser visse beskyttelseshensyn på søterritoriet. Det følger også af planlovens bestemmelser, at regionplanens redegørelsesdel skal omfatte den fremtidige udvikling i kystnærhedszonen og i de tilgrænsende vandområder. Men der findes ikke i den danske lovgivning nogen definition af en kystzone, som omfatter både land- og vandarealer. Den eneste lovgivning, der klart foreskriver en samlet kompetence både på land- og vandområder, er kystbeskyttelsesloven, som på mange måder udtrykker intentioner om integreret kystzoneforvaltning i henseende til kystbeskyttelsesforanstaltninger. At der ikke findes en klart defineret kystzone omfattende både land- og vandarealer, er ikke nødvendigvis et problem. Behovet for en klar kystzonedefinition afhænger af, hvad den skal bruges til, eller rettere hvilke kompetencer der kan knyttes til en sådan kystzone. Helhedsorientering er et vigtigt begreb i relation til integreret kystzoneforvaltning. Der kan konstateres et behov for i højere grad at skabe et samlet, koordineret grundlag for forvaltningen af kystzonen, f.eks. ved kortlægning, strategier og planlægning for kystzonen. Det er i denne henseende væsentligt at tage hensyn både til ressourcegrundlaget og til de forskellige aktiviteter, som er knyttet til kystzonen. Herved kan såvel sammenhængen mellem land- og vandområder som sammenhængen langs kysten på tværs af administrative skel (henholdsvis amts- og landegrænser, det åbne land og byzone-/havneområder) belyses. Differentiering er et andet begreb, der dukker op i relation til integreret kystzoneforvaltning. Såvel delundersøgelserne som workshoppen understreger således behovet for differentiering af generelle krav eller ad-hoc løsninger for særlige problemer. I forbindelse med visse aktiviteter og arealanvendelsesformer kan det være nødvendigt i højere grad at foretage en zonering - og i tilknytning hertil en differentieret indsats på baggrund af særlige forvaltningsplaner. På dette område eksisterer allerede i dag visse formelle kompetencer og eksempler på uformelle samarbejdskonstruktioner, se 4.2. Hvad enten der er tale om en generel kystzoneplanlægning, forvaltningsplaner for særligt sårbare områder, enkeltafgørelser i medfør af sektorlovningen eller andre initiativer, forudsættes et tilstrækkeligt videngrundlag hos de involverede parter (myndigheder, erhverv, borgere). En forbedring af videngrundlaget er påkrævet både med hensyn til ressourcegrundlaget og de forskellige erhvervs- eller sektorinteresser samt med hensyn til regelgrundlaget. Der er behov for at fremskaffe viden om status i kystzonen, om udviklingsperspektiverne samt om forvaltningsmulighederne. Det er endvidere i flere sammenhænge påpeget, at borgerinddragelse, f.eks. som led i planprocessen, ikke altid lever op til intentionerne. Det er nødvendigt, at borgerinddragelse betragtes som et seriøst instrument til at opnå en bedre forvaltning i kystzonen, og at borgerne oplever en reel mulighed for indflydelse. Det materiale, der præsenteres, skal være let tilgængeligt og egnet til dialog på borgerniveau. Et forbedret videngrundlag kan f.eks. komme til udtryk i veldokumenterede og tilgængelige oplæg til borgere og politikere fra forvaltningen, sektorinteresserne og forskerne. Herved kan der forhåbentlig skabes grundlag for en mere aktiv dialog vedrørende ovennævnte problemer, udviklingsmuligheder og styringsbehov. Der er således behov for at forbedre grundlaget for en dialog - ikke kun med borgerne men generelt mellem de forskellige aktører i kystområdet, dvs. mellem myndigheder, erhverv, lodsejere og borgere. Samarbejde og en aktiv dialog med alle berørte parter på tværs af myndighedsniveauer (vertikalt) og på tværs af sektorer (horisontalt) forudsætter ikke kun et tilstrækkeligt videngrundlag men også et tilstrækkelig klart forvaltningsgrundlag. Manglende overblik og usikkerhed om målsætninger, procedurer og ansvarlige instanser i forbindelse med myndighedsbehandlingen fremmer ikke en sådan dialog og dermed heller ikke en integreret kystzoneforvaltning. Endvidere kan der særlig i forbindelse med komplicerede kystzonesager forekomme lange sagsforløb, bl.a. på grund af mere eller mindre formelle høringsprocedurer.
4.2. Mulige integrationsfremmende foranstaltninger Med baggrund i delrapporterne og i workshop-deltagernes debat herom kan der skitseres nogle mulige integrationsfremmende foranstaltninger eller initiativer, som modsvarer de ovennævnte problemområder. I det følgende vil der blive redegjort for nogle sådanne initiativer. Der er ikke tale om en prioriteret rækkefølge eller en endelig stillingtagen til de pågældende initiativer. Derimod er der tale om oplæg til yderligere debat. Der kan sondres mellem initiativer inden for fire hovedgrupper, nemlig forbedret videngrundlag og information, forbedret udnyttelse af eksisterende kompetencer, ændringer i regelgrundlaget samt øvrige initiativer Forbedret videngrundlag, dokumentation og information om:
Forbedret udnyttelse af eksisterende kompetencer:
Ændringer i regelgrundlaget:
Andre initiativer:
De ovenfor skitserede problemområder og mulige integrationsfremmende tiltag understreger behovet at finde en balancegang mellem på den ene side klare regler og på den anden side et fleksibelt forvaltningssystem, som er i stand til at håndtere konkrete problemer. Ovenstående signalerer i høj grad ønsket om en bedre udnyttelse af de eksisterende kompetencer samt mulighed for at iværksætte særlige initiativer, hvor dette måtte være nødvendigt. En strategi for integreret kystzoneforvaltning, hvor der lægges vægt på ad-hoc baseret løsning af specifikke problemer, fremmer imidlertid ikke overblikket over integreret kystzoneforvaltning i Danmark. Nye, gennemgribende lovgivningsmæssige initiativer, f.eks. en særlig kystzonelov, kan skabe en klarere struktur for integreret kystzoneforvaltning. Men der er ved ny lovgivning altid en risiko for yderligere bureaukrati og snærende rammer, hvilket ofte giver anledning til en vis modstand mod nye lovinitiativer. Bilag 1. Referencer Sverdrup-Jensen, Sten Pedersen og Jesper Duer: Integreret kystzoneforvaltning - Delrapport 1 - Internationale erfaringer med integreret kystzoneforvaltning. Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen, 1998 Anker, Helle Tegner: Integreret Kystzoneforvaltning - Delrapport 2 - Eksisterende regulering af det danske kystområde. Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen, 1998 Nellemann, Vibeke & Sverdrup-Jensen, Sten: Integreret kystzoneforvaltning - Delrapport 3 - Vurdering af praksis i kystzoneforvaltningen i Danmark, Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen, 1998. United Nations Conference on Environment and Development (UNCED); Agenda 21: The United Nations Programme of Action from Rio, New York, 1993. OECD: Coastal Zone Management: Integrated Policies, Paris, 1993. European Commission Services: Demonstration Programme on Integrated Management of Coastal Zones, DGXI/79/96. Council of Europe: Proposal for a Model Law on Sustainable Management of Coastal Zones, PE-S-CO (97) 2. Miljø- og Energiministeriet: Danmark og europæisk planpolitik, Landsplanredegørelse fra Miljø og energiministeren, Miljø- og Energiministeriet, Departementet, Landsplanafdelingen, 1997. Bilag 2. Workshop-deltagere David Trier Frederiksen Strandbeskyttelseskommissionen Karen Jørgensen Landskabskontoret, Skov- og Naturstyrelsen Henrik Knuth-Winterfeldt Landskabskontoret, do. Jesper Hanberg Landskabskontoret, do. Janne Christensen Landskabskontoret, do. Sten Andersen Hav- og Råstofkontoret, do. Ole Jappe Internationalt Projektsamarbejde, do. Axel Bendtsen Miljøstyrelsen Per Roed Jakobsen Kystinspektoratet Carl Chr. Munk Nielsen Kystinspektoratet Poul Wittus Kystinspektoratet Susanne Herfelt Landsplanafdelingen Lisbet Ogstrup Landsplanafdelingen Laila Wieth-Knudsen Landsplanafdelingen Peder Baltzer Nielsen Landsplanafdelingen Ditte Christensen Landsplanafdelingen Frank Marcher Landsplanafdelingen Jesper Dichmann Sørensen Naturklagenævnet Bjørn Borgen Hasløv Naturklagenævnet Marianne Jensen Strukturdirektoratet Frede Jensen Nordjyllands Statsskovdistrikt Christian Tønnesen Natur- og Regionplankontoret, Fyns Amt Jens Chr. Krogh Plankontoret, Nordjyllands Amt Anna Studsholt Landskabskontoret, Nordjyllands Amt Michael Dickinson Naturkontoret, Viborg Amt Anne-Lise Fruelund Sejlflod Kommune Helle Lassen Hirtshals Kommune Susanne Krigslund Amtsrådsforeningen Vibeke Vinten Kommunernes Landsforening Søren Kragelund Danmarks Turistråd Henrik Suadicani RUC, Institut for Miljø, Teknologi og Samfund RUC Lone Kristensen KVL Dennis Anthony Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse Charlotte Bjerregaard Danmarks og Grønlands Geologiske Undersøgelse Eskild Kirkegaard Danmarks Fiskeriundersøgelser Vibeke Nellemann Forskningscentret for Skov & Landskab Helle Tegner Anker Center for Samfundsvidenskabelig Miljøforskning Sten Sverdrup-Jensen Institut for Fiskeriforvaltning og Kystsamfundsudvikling
|
